LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA, LA. Comentario.

    Esta obra realiza un completo análisis de la Ley tanto desde una perspectiva teórica como práctica. En ella, el autor ha vertido todos sus años de experiencia, tanto como profesor universitario como abogado en ejercicio, emprendiendo un examen de la Ley Jurisdiccional en el que se persigue su comprensión desde una perspectiva crítica.

    El libro pone de relieve las numerosas lagunas que la Ley suscita, las incertidumbres de su texto, así como los problemas que plantea su aplicación, no ahorrando censuras a su texto. Intenta, por ello, ofrecer soluciones razonables a estas deficiencias y a las situaciones no previstas, cohonestando el interés de los recurrentes, de las Administraciones demandadas y la funcionalidad del sistema judicial.

    El comentario a cada artículo va acompañada de una cuidada selección de la doctrina jurisprudencial dictada en los últimos diez años, expuesta mediante resúmenes significativos de lo esencial de sus pronunciamientos.

    La obra incorpora las últimas e importantes modificaciones introducidas por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, y por la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero.

    UN PRÓLOGO DE CONVENIENTE LECTURA

    «Es poco frecuente, en nuestros días, que el prólogo de un libro sea objeto de lectura por quienes lo consultan. Si me permito llamar la atención sobre él no es, desde luego, con la finalidad de abrumar al lector con justificaciones personales que, por lo general, no le interesan, sino por estricta lealtad hacia quien vaya a emplear su tiempo o su dinero en consultarlo.

    1. Esta es, como reza su título, una obra de comentarios a la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero cuyo contenido es bastante diferente al del resto de las que se hallan en el mercado; algo que el consumidor tiene derecho a conocer previamente.

    Por ello, quizá una buena forma de comenzar esta información sea diciendo lo que esta obra no es.

    Este libro no es ni pretende ser, en primer lugar, un tratado de derecho procesal administrativo, ordenado con arreglo a las pautas de complitud, de sistemática y de organización conceptual propias de las obras académicas; de este tipo de comentarios hay ya ejemplos excelentes, que no es nuestra intención emular ni, desde luego, superar. No se busque en él, pues, un instrumento para iniciarse en el conocimiento de esta Ley, ni una reseña de opiniones doctrinales, que salvo excepciones hemos tratado de evitar.

    No es, tampoco, un estudio jurisprudencial de la Ley, en el que sus contenidos se exponen sobre el telón de fondo de los autos y sentencias dictados por el Tribunal Supremo o por el Tribunal Constitucional: no se me oculta que este es uno de los principales objetivos de muchos de los comentarios ya publicados, que tratan de servir a un colectivo profesional permanentemente aturdido por el incontenible tsunami anual de fallos judiciales; pero no es el de esta obra. Algo después volveré a referirme a esta cuestión.

    Y, desde luego, este libro no es un vademécum de soluciones a casos concretos. En general, todos los libros de comentario de leyes producen a quienes los consultan una sensación altamente insatisfactoria: buscan afanosamente en ellos la respuesta al supuesto que tienen planteado y, por lo común, no lo encuentran, reprochando al autor no haberse percatado ni preocupado de cuestiones tan sencillas y evidentes. Con ello se olvida que los supuestos problemáticos que la realidad plantea a los profesionales del Derecho son, por definición, infinitos e imprevisibles, y que ningún autor podría listarlos, aunque empleara miles de páginas, si tuviera la inventiva necesaria para ello. Este libro trata de ofrecer respuestas a las dudas y lagunas más ostensibles que el texto de la Ley plantea (que son, como se verá, muy numerosas), pero en un número forzosamente limitado.

    2. Este libro pretende ser, ante todo, un comentario crítico de la Ley.

    Hace años que vengo echando en falta una exposición del contenido de la Ley 29/1998 en términos críticos. Dicho con absoluto respeto a todos quienes han vertido sus esfuerzos en explicar su contenido, sus exposiciones siempre me han sorprendido por su complacencia, cuando no por sus elogios desmedidos, hacia un texto legal que, en mi modesta opinión, es manifiestamente mejorable. Sorprenderá sin duda a muchos (y ofenderá a algunos) que diga, sin ambages, que la Ley de lo contencioso es, hoy, una mala ley; y vierto esta opinión no desde una perspectiva académica, sino como sufrido aplicador de la misma en varias décadas de ejercicio profesional. La mejor prueba de los innumerables defectos de esta Ley se encuentra en las también innumerables sentencias que han de dictarse cada año para interpretarla y colmar sus múltiples vacíos.

    La Ley de 1956 fue en su momento, sin dudarlo, una ley excelente, en contraste con los textos legales (y reglamentarios) que le precedieron: sus virtudes han sido glosadas en numerosas ocasiones, y no insistiré en ellas. Pero ya en aquellas fechas presentaba lagunas abundantes, y el tiempo y sus sucesivas reformas no han hecho sino empeorarla de manera alarmante, sin corregir sus abundantes deficiencias, que este libro intenta censar puntualmente. La vigente Ley de 1998 resolvió muy pocas de las dudas que planteaba su antecesora, limitándose a asumir acríticamente la mayor parte de sus contenidos y a introducir algunas novedades conceptuales tan brillantes como ineficaces; y, lo que es peor, incorporó la desastrosa regulación del régimen de recursos contra autos y sentencias que había introducido la Ley 10/1992, de 30 de abril, cuyas sucesivas reformas singulares no han hecho más que agudizar su defectos.

    Seguramente, el lector se sorprenderá de la franqueza con que se exponen todas estas insuficiencias en los comentarios a los distintos artículos en las que se han advertido; pero silenciarlas cuando se han sufrido en los propios asuntos y en los intereses de las personas que me confiaron los suyos me parecería una muestra de deshonestidad intelectual. He tratado de compensar la severidad de algunos de estos juicios con un punto de humor y de expresiones coloquiales; aunque me temo que esta modalidad estilística tampoco será admitida por quienes continúan pensando que la Ley es poco menos que perfecta y que merece un respeto absoluto (olvidando, eso sí, que el respeto, como el afecto, sólo se debe a las personas, nunca a las cosas).

    3. He adoptado una perspectiva crítica en parte por necesidad de desahogo —no puedo negarlo—, pero ante todo porque me parece la mejor técnica de enseñanza de la Ley para aquellos que la conocen sólo superficialmente. Hace años que caí en la cuenta de que los preceptos que mejor he llegado a conocer de la Ley son aquellos que me he visto forzado someter a crítica, cuando su aplicación me llevaba a callejones sin salida, o a direcciones contrarias a toda racionalidad; y es lógico que sea así, porque la censura racional de un precepto incompleto o insatisfactorio es la más poderosa fuente de ideas y de argumentos. El conocimiento, decía Michel FOUCAULT, sólo nace de la confrontación crítica con el objeto.

    La crítica, pues, como mero estímulo de la inventiva. Nada más lejos de mi intención que poner en duda la competencia y la buena fe de los sucesivos autores de los textos sobre los que se vierten censuras en este libro: en mi vida profesional me he visto obligado a redactar numerosas normas, y tengo plena conciencia de la extrema dificultad de esta tarea. Mi respeto, pues, hacia ellos, con independencia de que en muchos casos no lo merezcan. Entiéndase, pues, la crítica como un simple mecanismo de provocación al lector, a quien pretende facilitarse de este modo su tarea de construir en cada caso la argumentación que le sea necesaria. Por ello, he tratado de plantear interrogantes y alternativas a los muchos silencios e inconsecuencias de la Ley, pero sólo a título de método de razonamiento; como ejemplos de cómo urdir estrategias argumentales que eviten un resultado indeseable para los intereses que defendemos. Por utilizar un dicho muy caro a la labor humanitaria que algunas organizaciones llevan a cabo en países desfavorecidos de la fortuna, no es mi intención regalar peces, sino enseñar a pescar.

    Por lo mismo, las críticas que este libro contiene tampoco pretenden sugerir, ni de lejos, un programa de reformas: sería un esfuerzo inútil, porque nadie de los que podrían impulsarlas leerá estas páginas; porque si las leyeran, no se darán por aludidos; y, sobre todo, porque no hay en todo el sector público el menor interés en mejorar el funcionamiento del sistema de justicia administrativa, cuya congestión asegura a las Administraciones una confortable demora de las sentencias desfavorables para sus intereses.

    4. Una perspectiva crítica tiene el peligro de ofrecer una visión sesgada de los problemas y de las soluciones. Hay libros de comentarios a esta Ley que se manifiestan mayoritariamente a favor de soluciones «pro recurrente»; otras —las menos— a favor de los intereses institucionales de las Administraciones demandadas; y muchas, finalmente, en tono defensivo de las actuaciones judiciales. No sé si lo habré conseguido, pero, desde luego, he intentado mantener el máximo equilibrio en las propuestas interpretativas, sugiriendo soluciones objetivas que atiendan a los legítimos intereses de los litigantes, pero también a los de las Administraciones demandadas y a la funcionalidad del sistema judicial.

    La crítica, sin embargo, no debe estar reñida con una exposición ordenada, que es imprescindible para quienes se acercan a la Ley con un bagaje limitado de conocimientos. Estas personas necesitan que se les cuente «de qué va» el artículo que deben aplicar, cuál es su contenido y sentido general en el contexto de la Ley y del conjunto del ordenamiento jurídico, cuáles son los principales problemas interpretativos que plantea y cómo se han solucionado o podrían solucionarse razonablemente. Estas exposiciones, a veces muy elementales, no van dirigidas a los especialistas (que no las necesitan), ni menos aún a los profesores universitarios (porque se ha huido de toda disertación doctrinal), sino exclusivamente al colectivo de profesionales.

    Por esta razón práctica, los comentarios se han hecho artículo por artículo (evitando agrupaciones que sólo llevan a la formulación de teorías generales), e incluso apartado a apartado, en el preciso orden que la Ley los expone, salvo cuando el errático sentido de orden del legislador ha hecho necesario alterarlo para dar sentido al conjunto. Y, aun a riesgo de dejar en el tintero cuestiones importantes, se ha tratado de dar al comentario de cada artículo unas dimensiones asequibles, basadas en un criterio muy simple: por término medio, la lectura de cada comentario no debe requerir un tiempo superior a media hora, que es el que normalmente está dispuesto a dedicarle el profesional que ha de resolver con urgencia un problema.

    Esta técnica expositiva ofrece, por supuesto, inconvenientes notorios. De una parte, la existencia de repeticiones. Los libros de comentarios son obras que se leen siempre a trozos (los que concretamente interesan al lector en ese momento); y la comodidad del usuario me ha aconsejado reiterar en ocasiones cosas ya expuestas en el comentario a otros artículos, evitando así al lector la incomodidad de consultarlos. Y, de otra, la concisión del lenguaje puede hacer en ocasiones incómoda su lectura: decir el mayor número de cosas posible en el menor número de páginas supone una pérdida inevitable de claridad; pero hacerlo del modo didáctico al que está habituado el autor hubiera impuesto a esta obra unas dimensiones inasumibles.

    5. Es necesaria una mención a las referencias jurisprudenciales, que suelen constituir la principal preocupación de este tipo de obras.

    Hay en éste libro, como se podrá comprobar, un número no desdeñable de tales referencias, pero quizá menor al que puede encontrarse en obras similares. Que nadie se esfuerce vanamente, por tanto, en buscar en él la sentencia «sobre su caso» para apoyar una argumentación determinada, porque probablemente no la encontrará; ni tampoco en ningún otro libro, por cierto, porque pretender ofrecer una información mínimamente completa de la doctrina legal es, en los tiempos actuales, una tarea imposible. Ni siquiera lo consiguen obras ejemplares, como la muy reciente que Manuel Pulido ha puesto en las librerías por tercera vez. Ante esta situación, he optado por una línea expositiva distinta de la habitual.

    Primero, me he limitado a reseñar las sentencias dictadas en el presente siglo: no porque los primeros fallos en aplicación de la Ley aparecieran ya iniciada la centuria, sino porque la práctica totalidad de la doctrina vertida sobre la anterior ha sido ya repetida en el decenio de aplicación de la hoy vigente; sólo excepcionalmente he recogido fallos anteriores, cuando me han parecido de algún interés.

    Segundo, sólo he incluido aquellas sentencias que, a mi juicio, ofrecen líneas relevantes de interpretación de algún precepto (todas las cuales han sido puntualmente leídas y valoradas), prescindiendo de las meramente aplicativas y, por supuesto, de otras muchas en las que las Salas hacen innecesarios ejercicios de exposición dogmática, reproduciendo resúmenes de sabiduría convencional tomados de obras doctrinales; y, puesto que se trata de exponer la jurisprudencia, he prescindido (con alguna mínima excepción) de la llamada «menor», aun siendo consciente de la importancia práctica que hoy puede tener en virtud de las reglas de distribución de competencias y de las limitaciones en el acceso al recurso de casación.

    La tarea de selección no ha sido nada fácil. Son millares las sentencias del Tribunal Supremo que formulan consideraciones sobre la aplicación de algún precepto de la Ley; pero es imposible ocultar que, en muchos casos, se trata de opiniones improvisadas, dirigidas exclusivamente a la resolución justa de un caso concreto y, por ello, extremadamente volátiles. Por la carga de trabajo que pesa aún sobre el Tribunal Supremo, este órgano es cada vez más Tribunal y menos Supremo. Ignoro si sus ilustres miembros son conscientes de la impresión que sus sentencias producen en quienes no formamos parte del mismo, que parecen dirigidas ante todo a impartir justicia, más que a sentar criterios interpretativos de aplicación general.

    Los criterios de selección de la jurisprudencia, en tercer lugar, no responden a ningún principio teórico, sino estrictamente práctico. No se busque en ellos, pues, ningún fallo acerca de la noción de acto administrativo o de legitimación, por ejemplo. Las sentencias se han elegido entre aquéllas que pueden tener una aplicación inmediata en la práctica procesal. Dicho de manera más directa: las que, como abogados, hacemos notar a los colegas que nos consultan respecto de los problemas que tienen planteados. Por lo mismo, se hallará en el libro tanto la jurisprudencia «buena» como la «mala», porque no nos guía la intención de respaldar con citas jurisprudenciales las opiniones que mantenemos en el texto de los comentarios.

    Y, por fin, se ha tratado de sintetizar dicha doctrina con la mayor concisión posible, indicando el sentido general que cada fallo tiene en el menor número de líneas. He huido, por ello, de la tentación de transcribir literalmente largos textos, que sólo sirven para facilitar a juristas no siempre dignos de tal nombre la tarea de engrosar sus escritos con referencias huecas, utilizando el copy & paste del procesador de textos. Con esta concisión he intentado facilitar la lectura rápida de múltiples referencias; pero la consulta directa del texto completo de la sentencia es, desde luego, indispensable.

    Con todo, el resultado de la búsqueda es muy desigual. La doctrina jurisprudencial vertida sobre la Ley se concentra asimétricamente en unos cuantos de sus preceptos. Todos los restantes han sido, por supuesto, objeto de aplicación en algún fallo: pero se trata de decisiones puramente aplicativas, que adoptan una determinada línea de interpretación del texto legal sin motivarla. Por más que emanen del Tribunal Supremo, estas decisiones dificilmente pueden ser calificadas como «doctrina jurisprudencial», por estar inspiradas exclusivamente en la solución del caso de autos: No debe producir extrañeza, pues, que algunos artículos carezcan de anexo jurisprudencial, o que éste sea de una extrema cortedad; significa, sencillamente, que no he encontrado ningún fallo que reúna las características antes mencionadas.

    6. Todo capítulo de agradecimientos es injusto, porque el olvido deja siempre en la sombra a personas que han contribuido de múltiples formas, muchas veces decisivas, a la elaboración de una obra de estas características.

    Aun a riesgo de incurrir en silencios indeseados, debo manifestar mi gratitud a todos mis compañeros del área de derecho público de Gómez-Acebo & Pombo. Este libro surge en ese área de convivencia, al hilo de las consultas (y de los problemas insolubles) que día a día me han ido formulando sobre problemas de interpretación y aplicación de la Ley, en la ingenua creencia de que sería capaz de respondérselas; muchas de ellas aparecen reflejadas en estas páginas. Soy el único responsable de las soluciones que se proponen en el libro, pero es obligado reconocer que éstas no hubieran podido surgir sin el estímulo crítico de sus preguntas y, por qué no, de sus angustias. Mención especial debo hacer, en el plano de la colaboración material, a la ayuda inestimable que me han prestado Virgilio Martínez, Alfonso Arévalo, Blanca Lozano y Diana Cogilniceanu. Pero un obra de estas características tiene raíces mucho más profundas. El tiempo no me ha hecho olvidar que todo lo que aprendí del Derecho Administrativo y del proceso contencioso se debe a la enseñanza directa que recibí de Eduardo García de Enterría, durante los años en que tuve el invaluable privilegio de trabajar en su despacho profesional y en su cátedra universitaria. Fue él quien, seguramente sin pretenderlo, me enseñó a razonar como jurista, el mayor regalo que un maestro del Derecho puede hacer a sus discípulos más directos. Sin duda, esta obra desmerece mucho de sus enseñanzas, pero todo lo bueno que pueda haber en ella se debe a las inquietudes que entonces se me inculcaron; porque, como decía el poeta, sólo los hombres a quienes la Fortuna permitió subir a hombros de los gigantes pudieron ver un poco más allá del horizonte».